Différenciation et couple maire-préfet ont la cote

LE COURRIER DES MAIRES - Aurélien Hélias -15/09/2020

Loué par l’exécutif et les élus, le binôme sort renforcé de la crise. Mais cet apparent consensus cache le tropisme de l’exécutif pour la déconcentration, au détriment d’une décentralisation réduite aux expérimentations locales.

 

Voici une formule qui avait marqué les esprits : « Tout ne peut être décidé si souvent à Paris », déclarait Emmanuel Macron le 14 juin lors de son allocution télévisée. Du pain béni pour les associations d’élus qui toutes réclament davantage de « libertés locales », de la « subsidiarité » souhaitée par les maires ruraux au « droit de dérogation aux normes » plaidé par Villes de France en passant par la demande de France urbaine d’un « nouvel acte fort d’autonomie des territoires »…. Et toutes avaient en tête le projet de loi « 3D » (décentralisation, différenciation, déconcentration), promis par l’exécutif en début d’année et sur lequel la ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault, avait débuté des concertations régionales avant leur interruption par la crise.

 

Or, si les deux premiers « D » ont tenu une bonne place dans les discussions engagées entre l’Elysée et les associations d’élus, c’est manifestement le troisième, celui de la déconcentration, qui a les faveurs de l’exécutif. Et ce, au travers de ce couple « préfet-maire » dont « l’importance » a été louée dès le 23 avril par le chef de l’Etat lors d’une visioconférence de préparation du déconfinement avec les édiles. D’ailleurs, dans son appel du 14 juin à ne plus tout arbitrer depuis la capitale, Emmanuel Macron visait surtout « l’organisation de l’Etat [qui] doit profondément changer ».

 

Depuis, l’interview du 14 juillet où le chef de l’Etat devait dévoiler ses ambitions pour « le monde d’après » n’a pas permis d’entrevoir d’inflexion et le tropisme « déconcentrateur » de l’Elysée semble être partagé par le nouveau locataire de Matignon. Dès son premier entretien au « JDD » le 5 juillet, interrogé sur la nécessité ou non de décentraliser davantage, Jean Castex répondait en tordant la question : « l’Etat peut aussi exister sur les territoires ». Et de renvoyer lui aussi à l’efficacité du binôme maire-préfet…

 

Déconfinement annonciateur

Le déconfinement, dont Jean Castex fut l’architecte avant de rejoindre Matignon, donna une première illustration de la nouvelle mise en avant de ce binôme… quelque peu déséquilibré. Ainsi le processus pour rouvrir les plages reposait sur la demande en ce sens des maires, « sur présentation par ces derniers d’un cahier des charges permettant de garantir un usage compatible avec la sécurité sanitaire » afin que « le préfet puisse les autoriser à rouvrir l’accès à des plages » précisait le Premier ministre de l’époque, Edouard Philippe. L’élu local pouvait ainsi proposer et le préfet, disposer. Un dispositif reproduisant celui de l’ouverture dérogatoire des marchés durant le confinement…

 

Alors, la nouvelle étape de la décentralisation passera-t-elle par pertes et profits ? A défaut d’en savoir plus après l’interview du 14 juillet, seuls les visiteurs de l’Elysée peuvent confirmer le peu d’entrain du chef de l’Etat pour confier de nouvelles responsabilités aux collectivités locales, voir son agacement à l’évocation de cette hypothèse. « Emmanuel Macron explique que quand on donne des compétences économiques aux régions, s’il y a un problème, les régions reviennent vers l’Etat… », rapporte Patrick Kanner, patron du groupe PS au Sénat dans la foulée d’un déjeuner à l’Elysée.

 

Quant à l’autre tête de l’exécutif, elle n’a pas montré pour l’heure beaucoup plus d’enthousiasme au-delà de son « invocation à libérer les territoires ». Le 15 juillet, le Premier ministre fraîchement nommé depuis dix jours évoquait bien, lors de son discours de politique générale à l’Assemblée, son ambition d’une « nouvelle étape de décentralisation », mais pour ajouter immédiatement qu’elle « repose tout autant sur une évolution profonde de l’organisation interne de l’Etat ».

 

Le projet de loi « 3D » n’est certes pas enterré mais il apparaît, avant même son écriture, quelque peu vidé de sa substance… Et sujet à un calendrier des plus incertains. « Je ne suis pas en mesure de vous donner un calendrier précis mais on peut imaginer un projet de loi 3D – s’il s’appelle toujours ainsi – qui devrait être finalisé dans sa rédaction à la rentrée. Il faut qu’il soit prêt à l’automne car, avec le calendrier législatif, les textes qui sont prêts passent en premier… » indiquait prudemment Jacqueline Gourault aux députés de la délégation aux collectivités le 22 juillet. Et la ministre de la Cohésion des territoires de rappeler que les élections départementales et régionales de mars 2021 ne faciliteront pas les choses…

 

Reste que, pour donner des gages aux associations d’élus, la ministre a présenté le 29 juin en conseil des ministres un projet de loi organique visant à simplifier les expérimentations locales. L’exécutif s’en est remis au rapport 2019 du Conseil d’Etat qui « montrait que par l’assouplissement de l’expérimentation, on pouvait favoriser la différenciation ».

 

Innover davantage

Le Palais-Royal y incitait effectivement les collectivités à davantage innover dans la conduite des politiques publiques et appelait le législateur à les faciliter en abandonnant notamment l’obligation faite, une fois l’expérimentation achevée, de la généraliser à tout le pays ou de l’abandonner. Cette demande, appuyée par les trois associations d’élus qui ont participé à l’élaboration de ce rapport, est ainsi concrétisée dans le texte. Et la procédure d’entrée des collectivités dans l’expérimentation serait simplifiée en supprimant notamment l’autorisation préalable par le Gouvernement. Toutefois, seule la future loi « 3D » fournira une première liste des expérimentations possibles et chacune devra recevoir l’aval du Parlement…

 

Pour autant, l’exécutif fait clairement le choix d’un « geste » de décentralisation consistant surtout à permettre de différencier les compétences au sein d’un même niveau de collectivités, sans pour autant en transférer de nouvelles de l’Etat aux exécutifs locaux. « Quand je rencontre les territoires, le premier D cité est la déconcentration. Puis vient l’expérimentation, donc la différenciation. Puis la décentralisation », assure Jacqueline Gourault. Et la ministre d’expliquer le choix de l’exécutif par les demandes hétérogènes des collectivités, à l’image de ces départements « qui voudraient les routes nationales : 50 sont favorables à ce transfert… sauf qu’il y en a 100 ! D’où réapparaît l’idée de la différenciation ». L’ancienne sénatrice glisse par ailleurs habilement l’absence de consensus entre niveaux de collectivités : « Les départements veulent revenir sur la compétence économique des régions. Il faudrait aussi des discussions entre niveaux de collectivités pour qu’il n’y ait pas de compétition entre eux… » Plus que jamais, c’est bien la différenciation et la déconcentration que privilégie l’exécutif pour « le monde d’après ».

 

« S’inspirer de l’Union européenne pour la répartition des compétences »

Nicolas Kada, professeur de droit public à l’université Grenoble Alpes, auteur de l’étude « S’inspirer de l’Union européenne pour la répartition des compétences » pour la fondation Jean-Jaurès

« Regardons de plus près le modèle européen. Cela peut paraître étrange, car lorsque l’on parle de l’Europe il s’agit surtout d’en pointer les failles. Mais sur la répartition des compétences, il y a pourtant matière à s’en inspirer. Sur ce modèle, nous pourrions définir clairement les compétences exclusives de l’État, celles partagées entre l’Etat et les collectivités, et enfin celles appartenant exclusivement aux collectivités. En Europe, cette “ répartition ” se décide Etat par Etat dans une négociation avec Bruxelles, je suggère ici d’utiliser le cadre de la région pour définir contractuellement le “ qui fait quoi ? ” avec évidemment des différenciations territoriales. Ce système permettrait d’apporter région par région davantage de différenciation selon les spécificités des territoires et les combinaisons politiques en jeu. »